“分”还是“合”：历史背景

党的十八届三中全会《决定》，在其第五部分提出要“深化财税体制改革”，“完善国税、地税征管体制”。2012年以来国家税务总局已在全国税务系统部署了税收征管现代化的改革任务，但这一改革针对税务局内部组织机构（含国税、地税）的设置和管理流程的再造，并未触及国税和地税合并与否的问题。故业界普遍认为，三中全会《决定》中论及的“国税、地税征管体制”改革，旨在回应国税、地税分设20余年来多次被提起的国税地税是否应重新合并的社会关切。

作为1994年财税体制改革的重要组成部分，国税地税分设对于强化中央政府税收管理、提高中央财政集中度和宏观经济调控能力，做出了不可否认的重大贡献，但同时也引致机构重复设置导致的一系列征管和遵从成本的攀升。在当初的“两个比重”问题已经不复存在的今天，吸取国际先进经验并重塑国税地税机构，以精简税收管理机构及其职能、提升税收管理效率和实现税收管理现代化，是顺应形势、建设服务型政府和落实税收管理公平正义的必由之路，其引起中央关注实属必然。

然而国税、地税的机构设置，涉及一国的历史文化传统、中央和地方关系、财政集中程度、财政收入规模、税制结构特征、既得利益格局等众多复杂因素。故在相关的政策和学术讨论中，难以达成一致意见。特别是考虑到机构的由分而合，必然引起人员和职位的收缩性调整，除非实施激进的机构整合方案，国税地税合并不可能一蹴而就。在上述因素的共同作用下，分与合的决策成为两难选择。

主流社会意见与政策回应

此前中国社会对这一问题的声音已经明显分化为“主合”和“主分”两派。“主合派”主张合并国税、地税，认为机构合并能够大幅降低现行征管体制的运行成本，节约社会资源、提高管理效率和纳税人满意度。“主分派”在主张维持国税地税分立现状方面，意见大体一致，但在如何分立的问题上，内部仍有分歧。归纳起来，“主分派”内部大致存在以下两种意见：一是“分中有合”，即以现行国税地税分立为基础，加强相互间业务合作与融合；二是在国税、地税分立基础上，推进改革地税职能范围，渐进地实现地税和地方财政统一。后一种观点认为，虽然目前由于“营改增”致地税征管业务萎缩并对其机构存废提出挑战，然而从发展的眼光来看，据此取消地税系统理由不够充分。

国家税务总局制定的《国家税务局地方税务局合作工作规范（1.0版）》（以下简称“合作规范”）于今年7月1日正式印发试行，标志着当前“主分派”中的“分中有合”观点在实践中处于事实上的主导地位。本月13日中央深改组会议审议结果一锤定音，在强调国税地税机构分设将保持现状并强化合作之外，确认地税职能将进一步拓展，其代行地方收费之职将合法化，国地税职能的调整将在广义征管机构的框架内加以规划。这意味着深改组会议在“合作规范”的基础上将征收管理机构的改革又向前推进了一步，持续多年的分合之争终于暂时性地尘埃落定。

“主合派”观点缘何不被采纳

显然，国税地税有无必要走向合并、将会以何种方式合并的问题，既是税收管理专业化和现代化背景下不可忽视的公共话题，同时也是广大税收管理人员基于自身利益不可能无视的隐秘关切。目前试行中的“合作规范”，显然是考虑到了激进合并有可能导致税收管理队伍人心不稳、甚至其他可能的消极后果，因而明确提出双方“合作不是合并，必须做到既要到位，又不能越位”的要求，似是给有可能因机构合并而受到负面影响的人士吃下一颗定心丸，打消国税地税机构和职能整合的现实阻力。

然而，基于两个多月以来，各地对国税地税合作办税各种正面效果的报道，合作办税有朝一日会走向机构合并吗？至少这一可能性并未被完全排除在政策选项之外。“合作规范”正式印发试行两月余以来，对来自税收管理一线人员的访谈表明，最起码在其提及的5大方面32个具体合作事项中，单一机构运行的优势确已显现。

根据作者在各种场合，对若干地方国税地税干部职工的非正式访问，仅从税收管理业务的角度，当前合并两机构，并不存在不可克服的难度，并且可以带来征收效率和纳税人体验提升的双重好处。在一些直言不讳的受访者看来，富余人员的安置和有关职位的重新配置，或成为国税地税机构合并可能面对的最大挑战。而人的问题，总是全部困难中最有必要慎重加以对待的。

鉴于此，在国税地税并存的现状之下，激进合并的办法并不可取。将分合与否的问题暂时搁置，以时间换取改革空间，其中体现了决策上的圆融。笔者以为，人的问题，可结合人员退休这一自然更替过程，配合以编制和机构调整，渐进地加以解决。当前聚焦于以可行方式提升纳税人满意度和管理效率，这本身已经包含了大量国税地税之间的业务融合。未来这种融合的范围和程度会深入到何种层面，机构是合是分，时间将会给出答案。