深化财税体制改革基本思路与政策建议

中国国际经济交流中心财税改革课题组

　　我国经济持续30多年高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税改革都成为先行者和突破口。随着我国经济总量的持续增长，经济结构失衡、资源环境瓶颈、收入分配不公、社会矛盾积累等问题凸显。财政是政治、行政和经济体制的联结点，我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，均直接或间接与财政关联，都需要在深化财税改革及其配套改革中加以解决。“十二五”期间，在矛盾凸显的挑战与压力面前，财税改革必须实现阶段性重点突破，不能拖、不容拖，也不敢拖了。

　　一、财税改革的成就、经验和挑战

　　（一）财税改革的简要回顾

　　上世纪80年代以来，我国以放权让利和“分灶吃饭”财政体制为突破口，启动经济体制改革。1993—1994年，以统一财务会计制度起步，实行税利分流制度开路，统一税制为主旋律，初步理顺了国家与企业的分配关系，特别是以分税制改革结合转移支付制度理顺了中央与地方的分配关系。这是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次财税改革，使我国初步建立了适应社会主义市场经济的财税体制基本框架，奠定了国家长治久安的基础。1998年以来，以公共财政为导向，我国又实行了部门预算、政府收支分类、收支两条线、国库集中收付、完善税制等多项改革，提高了财政收支管理的制度化、规范化、科学化水平。

　　（二）财税改革的成就

　　历经30余年的财税改革取得了重大成果，形成了稳定的财政收入增长机制和支出均衡机制，建立了制度化、规范化的财政运行制度体系；规范了政府、企业、个人之间的分配关系，促进了政府职能转变和企业公平竞争市场体系的形成，市场配置资源的基础性作用显著增强；建立健全了包括预算、税收、国债等调控工具在内的一整套比较完善的财政宏观调控体系，有效地发挥了财政在国民收入分配、经济发展和社会稳定中的调节作用；既有效履行了财政自身职能，又有力支持了“三农”、国有企业、投融资、外贸、价格等方面的改革，促进了经济和社会事业的全面发展。

　　（三）财税改革的主要经验

　　历经30余年的财税改革不仅取得了巨大成就，而且积累了极其宝贵的经验：

　　第一，财税改革要坚持正确的方向，坚持中国特色社会主义，坚持改革开放，促进经济、政治、文化、社会、生态文明的全面、协调、可持续发展。

　　第二，财税改革成功的关键在于建立规范的、与时俱进的、可持续的制度体系。必须着眼长远，适应经济改革与发展的要求，不断调整与完善财税体制。

　　第三，财税改革要统筹兼顾，正确处理好国家与企业、个人，中央与地方，以及部门间、地区间、全局与局部、长远和眼前等各方面利益关系。

　　第四，财税改革要正确处理好“渐进”与“突变”的关系，在战略性、历程性渐进式改革中，要审时度势、不失时机有重点地实施阶段性突变，突变中也要协调好各方面关系，实现平稳过渡，避免大起大落。

　　第五，财税改革要有强有力的领导、科学的方案、各方的支持和精心的操作。

　　（四）历史的局限和现时的不足

　　当然，我们也要看到，现行财税体制运行中依然存在许多不足之处，如政府与市场、政府与社会的功能界定不够明确、政府间责权划分不够清晰、地方税体系不够健全、转移支付制度不够完善、支出管理有待强化、公共财政体制建设不到位等等，特别是省以下广为人们诟病的基层财政困难、大量隐性负债和短期行为特征明显的“土地财政”问题。其中，有些是1994年财税改革时，为保证改革方案顺利出台而暂时搁置的问题；有些是当时认识到，但因主客观条件不具备未及时深入的问题；有些是随着改革和发展环境的变化，在财税领域出现的新情况和新问题。这些都需要我们在下一阶段改革中深入研究，集中力量加以解决。

　　（五）新一轮财税改革面临的新情况、新问题、新挑战

　　当前，我国仍处于大有作为的战略机遇期，也处于改革深水期，财税改革艰难而复杂。

　　从国际来看，世界经济进入长期复杂严峻的低速调整期，我国改革与发展面临的国际环境依然十分复杂，仍可能受到外部冲击。

　　从国内来看，我国经济发展中长期积累的一些深层次矛盾未能得到根本解决，又出现了一些新的矛盾和问题。主要有四点：

　　一是经济发展方式仍然粗放，质量不高，能耗过大，效益下降，生态环境恶化。

　　二是经济结构失衡，产能过剩，需求下滑，产业升级和服务业发展滞后。

　　三是国民收入分配不合理，企业所占份额提高过快，行业间利益悬殊，居民所占份额下降较多，居民内部和城乡间、地区间的差距仍然较大，基尼系数高达0.47以上。

　　四是财政收入增幅逐步回落，而财政支出依然刚性增加，收支矛盾日趋尖锐。

　　面对复杂的财政经济形势和突出矛盾，仅靠局部的、浅层次的政策性操作难以奏效，必须依靠整体的、根本性的改革解决问题。并且，如果不能在短期内使改革有较大突破、缓解各种矛盾、加快经济发展方式的转变，不但会丧失发展机遇，还可能使各种矛盾集中爆发，危及国家稳定和长治久安。

二、我国财税体制运行中的突出矛盾和问题

　　（一）政府职能界定不够明确

　　政府和市场、政府与社会在资源配置中的地位、作用不清，财政职能存在缺位、越位、错位情况。

　　（二）政府间责权划分不够清晰

　　一是政府间职责、事权划分不清。中央与地方之间、省以下各级政府之间职责、事权界定不明晰。

　　二是地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源。目前看，五级政府间的收入划分以共享收入为主。地方税收收入中，大宗税种仅有营业税，而由于营业税易重复计征，不利于产业分工细化，“营改增”全面推开后，设置和培养地方稳定税源、构建可持续的地方税体系迫在眉睫。

　　三是转移支付总量过大，且存在一定程度的不规范问题。2012年，中央和地方政府收入占比分别约为48%和52%，支出占比分别约为15%和85%，约33%的收入由中央先集中再向地方转移，涉及资金规模近4万亿元。其中，专项转移支付规模过大，项目又过于细碎，要求地方配套资金过多，隔层转移多，容易造成效率损失。

　　（三）政府收入体系存在结构性问题

　　政府收入总量中可统筹的公共财政收入比重偏低，规范程度不足。2012年，全国公共财政收入（包括税收收入和非税收入）占全口径政府收入的比重为71.6%，不可统筹的（包括社会保险基金、政府性基金和国有资本经营预算）占28.4%。从税制结构看，近些年，我国间接税收入占比接近70%，高于经济合作与发展组织（OECD）各成员国；适于作为地方大宗财源的资源和财产类收入占比较低，个人所得税占比过低，难以充分体现量能负担原则，也成为地方税体系薄弱的重要原因。

　　（四）预算体系部门色彩明显，制衡机制较弱

　　在全口径政府收入中，除政府公共预算可以统筹使用外，不能统筹的政府性基金、社保和国资预算等三项均具有明显的部门色彩。预算透明度不高，不利于预算监督。预算的编制、审议、执行、监督各环节之间的制衡机制不强。

　　（五）财政支出管理亟待进一步强化

　　一是财政支出结构不尽合理，经济建设支出依然偏高，行政管理费支出总量较高、结构不合理，人员经费严重拖欠，严重挤占了其他必保支出。

　　二是支出绩效理念不牢，目前仍未形成统一的绩效评价体系，财政支出绩效难以保障。

　　（六）财税其他领域的矛盾与问题也较为突出

　　一是地方债务管理制度欠缺，政府债务风险增大。地方政府通过地方融资平台等非正规方式举债，随意性强，收支不透明，资金使用效率低，债务风险增大。根据国家审计署数据，2010年底地方政府性债务余额共计10.7万亿元，约占当年全国GDP总额的27.4%。据国际货币基金组织的估算和北大—林肯中心调查推算，全国地方债总规模约为25万亿元左右。地方债的审批、发行、使用、统计、监督各环节均缺乏基本、完整的制度，数据准确性和透明度极低，财政部门不能全面掌握债务信息。

　　二是财税基础信息缺失，没有全国性的信息系统。财政收入、支出及其相关信息尚未形成共享机制，严重制约财税管理效率的提高和重大改革科学决策方案的设计实施。

　　三是国有企业与国有资源管理存在缺陷。国有资本经营预算范围不完整，金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业均未被纳入中央国有资本经营预算范围。国有资本经营收益上缴比例偏低，支出主要用于体内循环；国有资源的价格机制不到位，比价扭曲，使用成本偏低，国家资产负债表的规范编制仍然处于“空白”状态。

　　四是急需推进配套改革。在需要市场发挥资源配置作用的领域，仍然存在政府干预过多的问题，金融制度亟待创新，土地制度的改革思路需要厘清，其涉及的有关法律、法规应加快完善；资源、能源等基础产品的比价关系和价格形成机制急需理顺。当前，单项改革难以推进，必须整体协调、通盘设计、配套推进。

三、下一阶段财税改革的基本思路和主要任务

　　财政是经济的重要组成部分，直接服务于转方式、调结构；财政也是行政和政治的组成部分，将制约或推动行政和政治体制改革；同时，财政又是社会、文化、生态各领域的重要支撑，牵一发而动全身。因此，下一阶段的财税改革要在全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上，在调整分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。同时，加强财税改革与价格、土地、金融等项改革的配套联动。

　　（一）明确界定政府职能和职责范围

　　政府与市场、社会之间关系的正确处理决定政府职能的合理化，政府职能、职责及履责权限决定政府支出责任。因此，行政体制和财税体制改革的核心是正确处理政府与市场、社会的关系，划清政府与市场、社会的边界，必须尊重市场规律，让市场充分起作用，以公众利益最大化和维护社会正义为基点，恰当、适度地发挥政府作用，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥人民群众和社会力量在经济发展和社会进步中的基础性作用。应遵循“市场、社会优先”的原则，凡市场、社会能做好的就交由市场和社会去做；凡市场、社会能做但做不到位的，由政府发挥辅助作用；凡市场、社会做不到的，由政府牵头承担或组织相关资源配置。创新政府履行职能方式，充分引入市场机制。

　　一句话，在社会主义市场经济条件下，我国的政府职能应定位在“国家安全、民生保障、公共服务、运行有序、国有资产”，具体包括以下五大类：

　　第一类：国家主权和政权运转。一是维护国家独立、主权和领土完整；二是维持国家机器运转、维护社会秩序、保障人民群众正常生产生活和权益。

　　第二类：民生保障和公共事业。一是广义概念。教育、公共卫生、医疗、文化、科技、社会保障等；二是狭义概念。上述公共事业的基本下限标准，包括基础教育，基本公共卫生，基本医疗，基本文化，基础科技，基本养老、医疗、失业保险和低保。

　　第三类：公共设施和市政工程。一是事关国计民生的能源、交通、水利等基础设施；二是城镇市政工程设施。

　　第四类：市场监管和经济调节。一是建立市场规则，维护市场秩序。对于外部性、垄断、信息不对称的治理；二是宏观调节。调节经济周期、经济结构、收入分配，协调地区发展。

　　第五类：国有资产和公共资源。一是经营性国有资产。二是行政事业单位国有资产。三是国有土地、矿产等自然资源。

　　由上述五大政府职能派生出以下十五项政府基本职责：

　　1.国家主权和政权运转

　　①国际合作、国际组织、国际事务和国际关系

　　②服务国家主权的职责

　　③国家立法、司法、行政

　　④维护社会秩序的职责

　　2.民生保障和公共事业

　　⑤人民群众基本生存条件

　　⑥基本民生保障

　　⑦一般公共服务

　　3.公共设施和市政工程

　　⑧提供电力、油气等基础产业，以及铁路、公路、航空、水运、通讯、邮电、水利等基础设施

　　⑨提供城镇给水、排水、供气、供热、城市道路、公共交通、供电、环境卫生、垃圾处理、园林绿化等市政公用设施

　　4.市场监管和经济调节

　　⑩建立市场规则，规范微观行为，维护市场秩序，保证微观主体运行的市场环境

　　调节经济周期波动、产业结构、充分就业、稳定物价、国际收支平衡、促进经济增长

　　调节国民收入分配格局中的国家、企业、个人分配占比结构及三部门内部的分配关系

　　5.国有资产和公共资源

　　经营性国有资产：国有金融和非金融企业

　　行政事业单位国有资产

　　国有土地、矿产、水源、森林、草原、滩涂、大气、空域等自然资源

（二）理顺政府间职责和财政关系

　　理顺政府间财政关系的目标是在“扁平化”框架下建立中央、省、市县三级政府间职责与财权的划分体系。

　　按照职责的承担主体标准，可将政府职责分成四类：独立承担职责、共同承担职责、上级政府委托性职责和上级政府引导性职责。从国际政府间财政关系的借鉴来看，人类智慧的结晶和典型经验是：在各级政府间，“拿自己的财办自己的事，效率最高；拿别人的财办自己的事，效率其次；拿别人的财办别人的事，效率最低”。因此，处理政府间财政关系的总体原则是：减少职责共担，尽可能减少共享税。赋予各级政府相应的财权，以满足其承担职责的需要。

　　1.政府间职责和支出责任划分方案

　　（1）改革要点

　　第一，细化职责类型，尽可能做到各级政府明确拥有大部分独立承担职责，减少共同承担职责，辅之以少量上级委托性职责和引导性职责。

　　第二，将部分现有地方政府承担的职责，上收至中央政府，包括司法、民兵、边境、边防、海关、国税等中央执法机构的工作设施费用。

　　第三，中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成，少用共同承担的方式，按照区域或者省市两级建立自己的垂直派出机构，负责直接支出和委托支出的监督。

　　第四，按照国际通用的三级政府的行政架构来划分职责。中央政府负责“兜底”，承担好提供基本公共服务的职责。例如，基础教育（中小学）、基本医疗、基本养老、基本住房、基本失业、基本公共卫生、基本就业、城乡居民最低生活保障。同时，做实市县级政府，明确其功能，定位于提供改善性公共服务、市域基础设施、当地治安。

　　（2）划分方案

　　借鉴国际经验，按照受益范围、能力、效率、规模经济、外部性、信息充分性和激励相容为基本原则，各级政府的职责尽可能由本级政府承担，尽量减少职责共担，逐步改变中央下指令、地方执行的状况。中央政府单独承担的职责，由中央自身的机构完成；中央自身机构能力不足的，首先应加强中央自身能力建设。职责划分尽可能细化、可执行。中央政府着重抓大事、抓影响全局的事，地方政府能履行的职责尽量交给地方。加快深化中央、省及省以下行政管理体制改革、行政区划调整和财政体制改革，相应进行立法保障，提高政府间职责和事权划分的稳定性（见表1）。

　　第一，中央政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括：加入国际组织，多边与全球性谈判，国际合作；外交、国防（军队）、国家安全、边防、海关、反恐；全国人民代表大会、全国政治协商会议、执政党、中央政府、法院、检察院；公安、消防、武警。二是民生保障和公共事业。保证饮水、空气、食物的安全性等人民群众基本生存条件；提供教育、公共卫生、医疗、文化、科技、社会保障的基本下限标准；国家级重点高等教育；国家级疾病防控、国家级三级甲等医院、重大公共卫生突发性事件；高能物理、航天、数学、力学等国家级和基础性科研项目；国家级自然保护区；三江源保护、三北防护林建设、荒漠化治理等跨区域环境保护。三是公共设施和市政工程。全国性跨地区跨流域水利设施、全国性电网、主干邮电通信网络、高速铁路和主干线普通铁路、国家级港口、全国性和区域性航空枢纽；跨区域资源保护与开发；原油、稀土、粮食等全国性战略物资储备。四是市场监管和经济调节。规范微观行为，维护市场秩序，保证微观主体运行的市场环境；调节经济周期、保持经济增长、调节产业结构、充分就业、稳定物价、国际收支平衡；国家经济和社会发展规划、全国性经济结构调整、财政与货币政策、金融监管、经济运行秩序及稳定；国家级农业开发；跨区域综合经济开发协作；调节国家、企业、个人分配占比结构，及三部门内部的分配关系。调节政府层级间、产业行业间、个人间以及城乡间、地区间分配关系。五是国有资产和公共资源。中央级金融和非金融企业国有资产；中央级行政事业单位国有资产；全国性和跨地区的自然资源，包括国有土地、矿产、水源、森林、草原、滩涂、大气、空域。

　　第二，省级政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括：省级国际合作；省人民代表大会、省政治协商会议、省委、省政府、省级法院、省级检察院；省级公共安全（含警察）。二是民生保障和公共事业。在国家基本公共事业的下限标准之上，根据本省的财力状况，适当增加的基本公共事业标准；省级高等和专业中等教育；省级疾病防控与环境卫生、健康医疗体系建设、省级医院、省级公共卫生突发性事件；科学研究与技术研发应用、省级科研项目；省级自然保护区；省域内和跨市县环境保护；基本住房保障。三是公共设施和市政工程。省域性和跨市县的基础设施建设与维护（包括水利设施、支线电力设施、支线邮电通信网络、国道及省道公路、支线普通铁路、港口、省级航空枢纽）；省域资源保护与利用；省域重要物资储备（粮、棉、食用油等）。四是市场监管和经济调节。省域市场秩序稳定、省级金融监管（省域内非公众、非存款类金融机构监管及民间金融引导）；省级发展规划、省域经济结构调整；省级农业开发（包括省内山区、流域开发、省内扶贫）；全省范围内的数据统计；省域收入分配调整和就业促进。五是国有资产和公共资源。省级金融和非金融企业国有资产；省级行政事业单位国有资产；跨市县的自然资源。

　　第三，市县级政府的职责。一是国家主权和政权运转。包括：市县人民代表大会、市县政治协商会议、市县委、市县政府、市县级法院、市县级检察院；辖区内治安和社会稳定。二是民生保障和公共事业。在国家基本公共事业的下限标准之上，根据本市县的财力状况，适当增加的基本公共事业标准；二级医院；市县级文化体育设施；幼儿园教育、中小学教育、成人教育；人口和户籍管理；社区服务。三是公共设施和市政工程。地市县级基础设施建设（省道、市县级公路建设）；城市道路；辖区内公共交通网络建设与运营；城市和县域规划；市政公用事业（包括给水、排水、供电、供气、供热、公共交通、能源利用、园林绿化）、垃圾与污水治理、环境卫生、环境保护与污染治理。四是市场监管和经济调节。市县辖区内市场秩序稳定；市县级发展规划、市县经济结构调整；市县范围内的数据统计；市县辖区内就业促进。五是国有资产和公共资源。市县级金融和非金融企业国有资产；市县级行政事业单位国有资产；市县辖区内的自然资源。

第四，委托性职责与引导性职责。这部分职责较少，仅发挥辅助性作用，包括：一是委托性职责。中央政府出资，省/市县政府负责协调推动和操作实施。包括：城乡居民最低生活保障；小学和初中教育及校车；社区医院和乡镇卫生院；大灾大难救助和灾后重建；社会救济社会优抚；经济建设项目；人口普查；省级政府出资，市县政府负责协调推动和操作实施。包括：基本住房保障；经济建设项目。二是引导性职责。上级政府拿出一部分资金，下级政府配套一部分资金，来鼓励引导下级政府承担某些职责。包括：战略性新兴产业发展、具有地方特色的产业发展。