全口径预算管理是一场革命

杨光：近日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿中，将规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的，确立四本预算的全口径预算体系。引起社会普遍关注。早在十八大报告中，在谈到推进政治体制改革时，首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，那么全口径预算包含的四本预算与以往的预算管理口径有何区别？四本预算具体所涵盖的预算范围都有哪些，为什么要这样设计？

李全：所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。它包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。从这四个维度入手，维护预算的统一性和完整性。从概念上来讲，公共预算主要是以税收为主的预算，目标是保民生、促发展、维护国家安全和国家机构正常运转；政府性基金预算则是按照专门的法律法规向特定对象征收并专项用于特定公共事业的收支预算。政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等；国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；而社会保险基金预算则是对社会保险缴款等各类收支模式，专项用于社会保险的收支预算。之所以将“社会保障预算”修改为“社会保险基金预算”，是因为社保中的社会救济、社会优抚、社会福利等已在一般公共预算中有安排。至此，我们已经把所有预算按照上述四类口径全部清晰归纳进来，为政府高效运行以及下一步财税体制改革的深化奠定了良好的基础。

杨光：为什么说全口径预算管理是财政管理与财政监督的一场革命？

李全：全口径预算的终极目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，这实际上不仅仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，要求将地方政府的事权与财权高度匹配，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革，其潜在意义不亚于一次革命。

杨光：全口径预算管理体系怎样体现提升政府预算统筹层次，扩大预算覆盖范围的？有专家认为这样的设计过于复杂，不利于预算公开的操作，你怎么看？

李全：全口径预算不仅仅将现有未能全部纳入预算的部分进行了规范，而且对能够纳入预算的收支进行刚性管理，表面上看似乎导致预算分类复杂，但实际上是通过严格的分类将预算纳入一个完整的体系统一管理。比如过去个别部门挤占挪用资金、预算不能覆盖收支、民生支出预算完成率低等情况都会得到有效的解决，这不仅仅便于预算的公开管理，更显著简化了政府预算的统筹层次。

杨光：从2011年开始，我国预算外资金除教育收费外，已经全部纳入预算内管理，为什么单单教育收费不能纳入预算管理？

李全：全口径意味着预算的统一，但从某种意义上就限制了某些重点支持领域的发展，目前教育收费没有纳入预算管理，一个重要的原因是考虑到便于专款专用，一旦将教育收费纳入全口径预算，这些收入就应纳入政府全面预算通盘考虑，这势必会影响教育口径专户的支出，如果在预算编制中对教育支出进行倾斜，也违背了预算的统一性原则。因此，考虑到教育收支的基本国策特征，教育收费暂作为本部门的事业收入纳入财政专户管理，但这种格局随着教育投入的不断增长，最终也将纳入全口径预算进行管理。

杨光：如何让百姓感觉到这次改革的举措与他们更贴近？百姓痛恨一些地方政府只顾政绩而不顾百姓真正需要的乱花钱现象，比如一些广场的雕塑建了拆，拆了建，一些自助借书机建完无人用等，这些乱花钱现象的问责能够从本次预算法修订中有所体现吗？

李全：这次预算法改革的最大亮点就在于全口径预算管理，应该在预算科目的设计中继续细化、完善，一方面让老百姓能够读懂预算，另一方面相关学者和媒体也应积极宣传，让百姓能够感觉到预算改革的变化。过去一些地方基于传统总量考核的政绩要求，无节制地扩大投资，并无效率可言。在全口径预算实施后，所有收支全部纳入预算，并对预算收支完成率等指标进行严格考核、高效监督和信息披露，效果将逐步得以体现，百姓将更清楚财政资金的来龙去脉。

杨光：预算法修订能给中国的预算公开起到怎样的作用？其意义何在？

李全：预算法的修订草案进一步完善了人大在预算中的地位和审批、监督职能，通过法律重申了人民通过人大来监督、管理预算的理念，进一步让预算法回归到了作为宪法的基本理念上。其中意义，不仅仅是对全口径的财政收支信息进行监督，有效防治腐败，更是民主决策和民主监督在国家管理中的具体体现，是我国民主化进程的重要里程碑。十八大报告中提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，根本目的在于帮助政府依法行政，促使行政权在阳光下运行。加强对政府全口径预算决算的审查和监督，通过多重制约和监督机制，确保国家的资金更加安全，政府资金能够花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。